在全球化的背景下，能源作为国家经济发展的命脉，其安全与可持续发展已成为全球关注的焦点。《能源法》作为规范能源领域活动的基础性法律，不仅承载着调整能源结构、保障能源安全、推动能源转型的重要使命，更是实现国家能源战略目标的法律基石。展望未来，《能源法》的实施将对能源市场主体行为产生重要影响，也将为解决能源领域出现的新问题提供解决路径。

2024年12月1日，“聚能向新·守正同行——律新社2024能源、环境与自然资源法律实务发展论坛”召开，《能源法》主要起草专家、北京市炜衡律师事务所高级合伙人胡育宏作“《能源法》的立法逻辑和实施前瞻”主旨演讲。他解读了《能源法》的立法背景、立法逻辑、实施路径和适用要点，为能源法律服务从业者全面且深入理解《能源法》、正确适用《能源法》提供了宝贵的解析思路。胡育宏律师的主题分享整理如下：

一、《能源法》立法逻辑

（一）时代背景——能源转型变革的重要关口

从2006年首次起草《能源法》，到2015年重启起草工作，经过九年时间，我国《能源法》的起草背景已经发生了重大变化。我国已成为能源生产和消费的第一大国，资源禀赋约束与能源需求之间的矛盾更加突出，国内外都面临资源不足、气候变化、生态破坏和生物多样性减退的严峻挑战，能源结构调整日益迫切，需要从传统的能源安全观转变到新的能源安全观。

传统的能源安全观主要关注能源产业链和基础设施的安全，特别是如何解决石油对外依存度高的问题。作为国家安全观的重要组成部分，新的能源安全观则从更高层次上关注可持续发展，生态安全和气候安全成为新的能源安全观的重要内涵，这也是在“双碳”目标提出之后，《能源法》起草面临的新课题。可以说，2015年重启《能源法》立法工作所面临的时代背景及立足点与2006年不可同日而语。尽管2015年我国尚未提出“双碳”目标，但已经高度关注气候变化问题，已经意识到这种国际责任和国内责任的承担问题。

（二）内在动力——市场化改革

自2008年《能源法》公开征求意见稿发布后，为什么在2008年到2015年再无音讯？后来大家才意识到，《能源法》出台之所以推进缓慢，是有其深层次原因的。

我认为，这与我国市场经济体制改革的决心以及一系列关于市场化改革的重大决策部署出台的节奏密切相关。市场化改革是此次《能源法》出台的内在动力。我认为《能源法》最大的亮点是能源市场体系这一章，该章规定了能源市场体系的核心内容、建设目标、价格形成机制，遵循了“管住中间、放开两头”的改革主线。没有市场体系建设，《能源法》的效能将大打折扣。

我们越来越强烈地体会到，如果一个行业，比如电力或油气行业，是严密管控、高度封闭、寡头垄断的，那么它就不需要依法治理，也不需要能源法，日常管理依靠红头文件，出现问题时找上级协调解决，法律可有可无。

能源体制革命要求全面推进能源领域的市场化改革，改革的整体方案已经确定，迫切需要法律化。出台一部满足能源高质量发展、适应能源领域新变化的《能源法》，是能源行业依法治理的逻辑内涵。

改革需要通过法治来保障，而改革又为法治提供经验，但是如果一个改革措施没有法律保障，它是否违法？这是一个很好的课题，值得进一步研究。

关于建设一个什么样的能源市场体系，党中央国务院作出过多次论述。党的十九大报告提出“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，2015年3月中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出，加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制；区分竞争性和垄断性环节。《能源法》中市场体系一章的整体设计，开始就是按照这个文件精神进行的。2017年中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出油气开发、进出口管理、管网运营、生产加工、定价体制及国有油气企业的改革任务，启动机制、环节、定价的全方位、全链条改革。2016年出台的《能源生产和消费革命战略》、2017年出台的《能源体制革命行动计划》进一步描绘了现代能源市场体系的基本样貌。2022年3月《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出建设全国统一的能源市场的要求。中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过的《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》，进一步提出了放开能源价格，打破市场垄断，还原能源的商品属性的改革目标。尽管油气体制改革配套文件迟迟未能出台，但国家管网集团已经成立，这说明油气体制改革并未停滞。起草部门对这些既定方针作了全面梳理研究，以此为依据，在《能源法》中对于能源市场体系建设作出规定，是符合改革实际的，也是可行的。再加上我国各地区能源资源禀赋差异很大，能源需要在更大范围内进行市场配置，市场的作用无法替代，所以我认为能源市场体系一章是最大的亮点。

（三）精神实质

《能源法》的精神实质体现在以下三个方面：

首先，能源法立法是实现国家治理体系和治理能力现代化的必不可少的重要一环。法治是治理、规制最基本最稳定最可靠的保障，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。要应对重大挑战、抵御重大风险、克服强大阻力、解决突出矛盾，只能依靠法治思维、法治方式。法治是中国式现代化的重要保障，要全面推进国家各方面工作法治化。《能源法》立法就是在能源领域实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化的基础性工作。

最后，《能源法》体现了法治对于能源市场化改革、能源发展战略实施、能源安全的基础性、保障性和长期性作用，即通过法治方式贯彻新发展理念，贯彻总体国家安全观，实施能源安全新战略，坚持立足国内、多元保障、节约优先、绿色发展，推动加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系。

（四）立法依据

人们常常会问：《能源法》的立法依据是什么，起草部门是基于什么考虑设计篇章结构和《能源法》体系的？

制定法是立法政策的正式表达，政策被转换成法律概念，并被表达为立法文本（E A.Driedger)。能源法的立法依据主要是行之有效的能源政策。在美国，政策也是通过法律化来实施的。当新政府上台时，他们会将自己的政策以法案形式出台。能源法不是立法者主观上的独创性制度设计，能源法更多的是立法者对于能源政策置于法律框架内并囿于立法技术的审视、考量，并加以取舍。能源立法将党和国家关于能源领域市场化改革等重大问题的既定方针、战略和决策法律化。以《能源法》第四十三条关于管网设施公平开放的条款为例，其主要依据就是上面提到的电力体制改革方案和油气体制改革方案。

在漫长的起草过程中，新政策陆续出台，如何处理政策的变动与立法要求的稳定性、长期性之间的关系，是立法中必然关注的重点问题。政策虽然是变动的，但能源转型、市场化改革的思路和主线没有改变，如何将政策中不变的主线提炼出来，变成法条，既涉及到立法技术问题更涉及到对政策的领会和把握。从最后出台的相关条款来看，《能源法》的起草完成了这个任务。

（五）总体思路

一是《能源法》在法律体系中的定位。

由于这个问题对能源立法影响深远，在起草之初就受到各方高度关注。2017年原国务院法制办在给起草单位提出的问题清单中，这也是首要解决的问题。此前存在能源政策法、能源安全法、能源产业促进法、能源监管法等不同定位的考虑或争论，经过反复研究，《能源法》只应涉及能源领域的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，《能源法》应当定位于能源领域的基础性、统领性法律，这一点基本上没有争议。《能源法》在性质或定位问题上具有一定的综合性，而不应界定为某一种性质。

具体而言，各能源品种的以下共同性问题需要《能源法》调整：

（1）能源规划管理

（2）能源市场体系原则内容

（3）在调整和优化能源结构时注重各能源品种的协同互补，即多能互济、协同保障

（4）能源安全的基本要求和原则性安排

（5）能源监管的共同规则

（6）能源行业如何加强生态环境保护和应对气候变化

二是立足于保障能源安全的立法思路。

新的能源安全观是2015年起草《能源法》的首要目标和出发点。能源安全是《能源法》章节设计和条款安排首要考虑的问题。

能源安全保障需要全方位布局、全局性思维、全链条实施。这就要求起草工作始终坚持系统观念和整体、全局思维，注意不同制度之间的功能互补或抵销，力争做到全方位解决主要问题。

当然，立法确定的多元目标之间本身存在着张力，在特定场景或个案中难免发生矛盾和冲突，同时，张力平衡不力还将导致法律适用的不确定性及风险。能源立法需要谋求多元立法目标的平衡，体现经济立法中常见的安全与效率、公平与正义，体现立法的科学性、合理性。为此，《能源法》立法工作需要正确处理能源安全与提高能源效率、推进能源市场化改革之间的关系，在《能源法》中统筹能源高质量发展和高水平安全，具体包括：

建立多元能源供应体系，构建弹性化的能源体系（系统），在起草中逐步形成协同互补理念，能源资源在更大范围内有效配置的立法思路得到重视；

力促能源结构调整，建立现代能源体系，体现绿色低碳、可持续、高质量，实现能源安全与生态安全的统一；

大幅度提高能源系统韧性，应对极端天气、自然灾害等；

大力推进能源基础设施建设，建立健全应对突发事件的预警和应急机制；

坚定不移地推进能源市场化改革，提高能源资源配置效率。

三是在科学定位的基础上，《能源法》需要妥善处理其与电力法等能源单行法之间的关系。

1995年以来，我国陆续制定了《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》等能源单行法及配套法规，在各自的调整范围内发挥了法治保障作用。但这些法律法规囿于时代的限制，未能全面体现市场化、清洁低碳发展方向和保障能源安全的要求。尽管这些能源单行法律法规的修改多已提到议事日程，但推进能源革命、调整和优化能源结构、实现能源可持续发展、保障能源安全等要求，以及我国积极应对气候变化、推动构建人类命运共同体的责任担当，需要统筹谋划、综合协调各个能源品种发展目标、发展思路，实现各能源品种协同互补，保障国家能源安全，并从整体上提高能源开发利用效率，适应生态文明建设和应对气候变化的要求。这些问题并非各个能源单行法律法规能够解决和规范，必须通过《能源法》予以综合协调并加以规范。同时，《能源法》也要为各能源单行法的制修订在法律原则、法律制度设计等方面提供基本依据。

总之，《能源法》需要发挥对能源单行法的统领、协调作用，激发能源单行法之间的协同作用，重点考虑以下几个方面：

（1）《能源法》对能源结构优化作出原则性规定；

（2）《能源法》中的结构优化规定应当同时体现能源安全和供应保障；

（3）能源单行法对《能源法》原则性规定予以细化，并分别规定各能源品种的发展目标、发展路径、具体制度；

（4）《能源法》是规范能源安全、能源效率、能源结构等“全局性”问题的基础性立法，能源领域的重大问题、全局性问题、综合性问题、战略性问题，规范能源领域的基础性制度与规则，以及单行法没有规定而且难以解决的问题，均由《能源法》规定；专门性能源问题与规则原则上由能源单行法规定。

四是妥善处理《能源法》与矿产资源法等其他法律之间的关系。

起草过程中，起草单位针对《能源法》与其他相关法律之间的关系，组织专家进行了专题研究，对来自各方的立法意见进行汇总梳理及分析研究，根据实际情况，吸收相关有益意见，厘清各法律条款背后的法理基础，突出《能源法》立法事项的重点与难点，提出相应的解决方案，减少分歧，凝聚立法共识。

立法中还注重能源法与矿产资源法、环境保护法、安全生产法等其他相关法律的协调，避免在调整范围等方面与其他法律相冲突，做到条款不越位、不替代，相关法律有规定的从其规定。对于能源领域特殊性较大的事项，能源法可以在其他法律的基础上进一步延伸，但在立法目标上应当一致。

五是体系与内容的安排。

坚持问题导向是新时代立法工作的基本要求。能源法起草工作主要从以下几个方面考虑安排篇章结构和条款内容：

1.如何用法治手段确保能源安全可靠供应

2.将长期以来形成的能源开发利用政策转化为精炼的法律语言

3.建设统一开放、竞争有序的能源市场体系，提出加强自然垄断环节监管和公平竞争

4.明确提升能源普遍服务的总体要求，确保用户享有稳定、清洁、可负担的能源供应

5.强化生态环境保护，积极应对气候变化

6.从一定程度上适应能源监管的法律需求

《能源法》早期立法中，框架结构基本上都采取了能源产业链+重点问题的方式展开。经过反复讨论、研究，听取各方意见，逐步采取突破能源产业链、突出问题导向的原则设计框架结构。最终的框架设计突出了《能源法》要解决的现实重大问题，体现了在能源高质量发展背景下《能源法》的定位和目标。

大家可能注意到，最终出台的《能源法》第二章只保留了能源规划，而没有战略。实际上，《能源法》中的许多规定已经体现了战略。当然，能源规划一章也是《能源法》的亮点之一。规划管理是能源领域的主要规制方法之一，《能源法》将长期实行的能源规划制度法律化，将更好发挥规划对于能源战略、方针实施的作用。

六、妥善处理条款的原则性与可操作性之间的关系，以及内容的简略和具体之间的关系。

法治本身课以立法者一项义务，即必须充分考虑将要颁布的法律的实施和强制执行问题。清晰性、准确性、无歧义，是法律可预测的前提条件，而可预测将产生规范对象有意识地选择遵守法律的良性效果，如果立法者寄希望于将来由执法部门再对法条作出进一步主观解释才能实施，则法律的实施效能将大打折扣。《能源法》原则性条款过多，一直是各方意见最大的问题之一，也是起草中面临的最大挑战。

现在看来，《能源法》原则性条款过多的问题仍然存在，但基于《能源法》的定位和规范事项的宏观性、整体性，在现有立法模式下，也只能如此。反之，如果非要硬性设置一些规范具体内容的条款，那么势必动摇《能源法》的定位，造成《能源法》与能源单行法之间关系的紊乱。

二、《能源法》立法过程

限于篇幅，我主要谈一下我对2015年重启之后能源法立法过程的看法或评价。我认为，整个起草过程体现了民主立法、科学立法的要求。

关于民主立法。2015年，国家能源局委托中国法学会能源法研究会组织专家对2008年版本进行修改，形成修改稿。内部经过多轮征求意见和论证后报送原国务院法制办。

2017年至2020年，在原国务院法制办、司法部的指导下，国家发展改革委、国家能源局组织成立了专家组和工作专班深入研究、反复论证、多次沟通，在国家发展改革委报送原国务院法制办修改稿的基础上，进一步修改完善，形成了征求意见稿，向社会公开征求意见。起草单位对意见进行了梳理、研究、论证，形成新的送审稿，报送司法部。

此后，司法部又广泛征求意见，由起草单位研究论证，形成新的送审稿。

在全国人大常委会审议阶段，又多次征求意见。

起草过程中，有关部门多次、广泛征求意见，多次组织专家论证，充分尊重有益意见，针对一些意见还开展专题研究。同此可见，《能源法》是相关部门集合各方面意见并形成共识的成果。

关于科学立法。起草过程中，在现有立法模式下，从能源法律法规体系的整体性出发，合理确定了《能源法》的定位，妥善处理《能源法》与能源单行法之间的关系，以及与其他相关法律之间的关系。此外，《能源法》起草过程中始终贯彻党中央关于能源发展、完善市场经济体制、生态文明等方面的重大决策部署，并进行体系化研究，再加以法律化；在内部体系结构、条款内容的“排兵布阵”上，做到了重点突出、内部和谐。

起草单位还组织专家对世界主要国家的能源法进行了翻译，借鉴外国能源立法经验，也提升了立法科学性。

三、《能源法》实施前瞻

《能源法》价值实现的基本逻辑是：《能源法》大大提升能源法律法规体系化水平，从而保障能源体制革命，实现能源转型与能源安全。

1. 《能源法》的重要功能是协调、统筹能源单行法律，发挥能源法律体系的总体法治效能

能源领域的全局性问题、综合性问题、战略性问题，规范能源领域的基础性制度与规则，以及单行法没有规定而且难以解决的问题，均由《能源法》规范；

对于《能源法》难以规定的过细内容，应当由能源单行法进行补充和完善，增加可操作性，保障《能源法》条款内容得以实施。

理解《能源法》是适用能源单行法的基础，《能源法》为能源单行法的适用中存在的歧义、矛盾提供解释和适用依据。同时，《能源法》在少数情况下还能起到填补能源单行法空白的作用。

2.能源法条款的特征

《能源法》直接权利义务型条款不多，大量条款规定了各级人民政府的法定责任，这些条款将通过执法检查、专项监管、专项考核、政绩考核等方式发挥实质的效力。

3.《能源法》为完善能源法律制度体系提供了总体纲领和立法依据

为加快形成以能源法为统领，以能源各领域专项法为主干的“1+N”能源法律制度体系，《能源法》提供了总体纲领和立法依据。《能源法》的出台将引领、促进相关单行法律、行政法规、规章的制订和出台。同时，由于能源单行法的立法滞后，《能源法》可以拾漏补缺，完善能源法律体系。

4.能源法的纵向续造

归根到底，《能源法》的实施仍需大量配套法律法规规章提供支持。在某些领域，没有配套规定，《能源法》的条款将被架空。《能源法》的配套立法迫在眉睫。

能源法纵向续造的立法依据主要有两种：

（1）明确授权：

例如，第四十九条第三款：“能源产能储备的具体方法，由国务院能源主管部门会同国务院财政部门和其他有关部门制定。”

第十七条第二款：“设区的市级人民政府、县级人民政府需要编制能源规划的，按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定执行。”

依据该条，纵向续造有制定主体的限制，而“规定”不限形式，省级人民政府对于是否作出规定具有相机抉择权，但如果需要编制市级以下层级的能源规划，则必须按照省级人民政府的规定执行。

（2）蕴含授权：

例如，第五十二条第二款：“县级以下人民政府应当采取有效措施，加强能源应急体系建设，定期开展能源应急演练和培训，提高能源应急能力。”

此处的有效措施应当包括制定规范性文件。

第四十三条第二款：“能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务。”

不禁要问，此处的“规定”是什么规定，谁有权规定？我认为，此类授权应当是比较宽泛的。

第三十六条第一款：“承担电力、燃气、热力等能源供应的企业，应当依照法律、法规和国家有关规定，保障营业区域内的能源用户获得安全、持续、可靠的能源供应服务，没有法定或者约定事由不得拒绝或者中断能源供应服务，不得擅自提高价格、违法收取费用、减少供应数量或者限制购买数量。”

此处的“国家有关规定”一般应当包括规范性文件，但该类文件不能与上位法相冲突。

5. 能源法纵向续造的基本要求

首先，在能源法纵向续造过程中，应当严格遵守《立法法》相关规定，防止越权。

《立法法》第七十二条：国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

第九十一条：部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

其次，在能源法纵向续造过程中，应当严格遵守行政法基本原则。

能源政策的变动有时会触发信赖保护原则的适用，配套立法中也应当尽量对信赖保护原则下的市场主体利益受损补偿作出合理安排，这样有利于提升法律法规的可预期性，减少行政纠纷。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）规定了比例原则，这不仅是行政执法中应当遵守的基本原则，我认为在《能源法》配套立法中涉及市场主体权利义务的具体规定，也应当贯彻比例原则，否则将给市场主体造成不合理负担，影响能源法的整体实施效能。

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