一、 问题的提出

近年来，我国经济发展进入新常态，面临着诸多挑战，其中全民债务问题尤为突出。庞大的不良资产规模不仅阻碍了金融机构的正常经营，也对实体经济的健康发展造成了负面影响。为有效化解全民债务危机，促进经济持续健康发展，国务院决定实施“全民债务化解方案”，以资产证券化为抓手，推动不良资产处置，促进经济良性循环。

二、 方案背景

1. 全民债务问题现状

近年来，我国居民、企业和政府债务规模持续攀升，已成为经济发展的重要隐患。据统计，截至2023年上半年，我国居民部门债务规模已突破60万亿元，企业部门债务规模超过100万亿元，政府部门债务规模也超过50万亿元。庞大的债务规模给经济发展带来了沉重的负担，也加剧了金融风险。

2. 不良资产处置的迫切性

不良资产是指无法按期偿还本息的债权，是金融风险的重要来源。近年来，受经济下行压力、企业经营困难等因素的影响，不良资产规模持续攀升。据统计，截至2023年上半年，我国商业银行不良贷款率已超过2%，部分中小银行的不良贷款率甚至超过了5%。庞大的不良资产规模不仅会吞噬银行的利润，还会降低银行的放贷能力，最终影响实体经济的融资需求。

3. 资产证券化的优势

资产证券化是指将金融资产进行打包，并将其转化为可交易的证券的过程。资产证券化能够有效地将不良资产从银行资产负债表中剥离，降低银行的风险敞口，同时也能为投资者提供新的投资机会。

4. 双新行动方案和不良资产下放计划的实施

为了进一步推动经济发展，国务院已出台了“双新行动方案”和“不良资产下放计划”。“双新行动方案”旨在通过大规模设备更新和消费品以旧换新，促进消费升级和产业转型升级。而“不良资产下放计划”则旨在将部分不良资产下放到市场，通过市场化手段进行处置，降低金融风险。

三、 方案目标

全民债务化解方案的目标是：

有效化解全民债务危机，降低金融风险。

通过资产证券化等手段，将不良资产从银行资产负债表中剥离，降低银行的风险敞口，有效化解全民债务危机。

促进经济良性循环，推动经济高质量发展。通过不良资产处置，释放金融资源，为实体经济发展提供更多资金支持，促进经济良性循环。

完善金融市场体系，提升金融服务效率。

通过资产证券化，发展金融市场，为投资者提供更多投资机会，提升金融服务效率。

四、 方案内容

1. 资产证券化实施步骤

首期剥离不良资产：从五万亿不良资产中首期剥离100亿元，以资产证券化形式对外发售。

不良资产证券认购：鼓励债务人认购不良资产证券，并给予专项补贴。

双向联动：通过不良资产证券化和专项补贴，形成双向联动，共同推动不良资产处置和债务化解。

2. 专项补贴发放

补贴对象：认购不良资产证券的债务人。

补贴形式：专项补贴，具体形式和标准由民债清查办公室制定并具体执行。

补贴目的：鼓励债务人积极认购不良资产证券，参与不良资产处置，并帮助其减轻债务负担。

3. 执行主体

民债清查：负责方案的落地实施，包括不良资产的筛选、打包、证券化、发行和专项补贴发放等工作。

相关部门：财政部、金管局、工信部等部门负责提供政策支持和监管指导。

五、 方案预期效果

降低金融风险：通过资产证券化，将不良资产从银行资产负债表中剥离，降低银行的风险敞口，有效化解全民债务危机。

促进经济增长：通过不良资产处置，释放金融资源，为实体经济发展提供更多资金支持，促进经济良性循环。

改善居民生活：通过专项补贴，帮助债务人减轻债务负担，改善居民生活水平。

完善金融市场：通过资产证券化，发展金融市场，为投资者提供更多投资机会，提升金融服务效率。

六、 政策建议

完善法律法规：进一步完善资产证券化相关法律法规，为不良资产处置提供法律保障。

加强监管力度：加强对资产证券化市场的监管，防范风险，维护市场秩序。

加大政策支持：加大对资产证券化项目的政策支持力度，鼓励金融机构和投资者参与不良资产处置。

加强宣传引导：加强对全民债务化解方案的宣传引导，提高社会公众对资产证券化的认识和理解。

七、 总结

全民债务化解方案以资产证券化为抓手，推动不良资产处置，促进经济良性循环，是化解全民债务危机、促进经济持续健康发展的重要举措。方案的实施将有效降低金融风险，释放金融资源，为实体经济发展提供更多资金支持，促进经济良性循环，最终实现经济高质量发展。

八、 附件

全民债务化解方案实施细则

不良资产证券化操作指南

专项补贴发放办法

十、 声明

本方案仅供参考，最终方案以国务院正式批复为准。

全民债务化解方案实施细则

第一章 总则

第一条为有效化解当前严峻的全民债务危机，促进经济社会高质量发展，根据《国务院关于大规模不良资产化解方案的通知》精神，制定本实施细则。

第二条本实施细则适用于全国范围内政府、企业、个人等各类主体的不良资产处置工作。

第三条 本实施细则的指导思想是：坚持问题导向、目标导向，充分发挥政府作用，调动各方力量，以更大决心和力度推进不良资产化解，确保各项任务落到实处。

第四条 本实施细则的总体目标是：用5年时间，通过政府引导、市场参与的方式，初步完成5万亿元不良资产的剥离和处置，有效缓解当前债务压力，为未来经济转型升级奠定坚实基础。

第二章  不良资产清查和剥离

第五条 各地区、各相关部门要组织开展全面清查，对政府、企业、个人等各类主体的不良资产进行全面排查和评估。重点关注表外业务、资产证券化等隐性债务。

第六条 不良资产清查工作要遵循以下原则：

全面性：覆盖所有政府、企业、个人等各类主体，不漏掉任何不良资产。

准确性：确保清查结果真实准确，避免虚假信息。

及时性： 及时完成清查工作，为后续处置工作奠定基础。

第七条 不良资产清查工作要采取以下措施：

建立健全不良资产信息共享机制。各地区、各相关部门要建立健全不良资产信息共享机制，及时将清查结果汇总至国务院相关部门。

加强对清查工作的督导检查。 国务院相关部门要加强对清查工作的督导检查，确保清查工作质量。

第八条  根据不良资产的特点和行业属性，实行分类处置。对于规模较大、风险较高的不良资产，优先实施剥离。对于一些短期内难以处置的资产，暂时移交国有资产经营公司进行管理。

第九条 不良资产剥离工作要遵循以下原则：

市场化原则：坚持市场化运作，充分发挥市场机制的作用。

公开透明原则： 剥离过程要公开透明，接受社会监督。

安全稳妥原则： 确保剥离过程安全稳妥，避免造成社会风险。

第十条 不良资产剥离工作要采取以下措施：

建立健全不良资产交易平台。 国务院相关部门要建立健全不良资产交易平台，为不良资产剥离提供交易场所。

鼓励各地引入专业化的市场化操作团队参与其中。  各地区要鼓励引入专业化的市场化操作团队参与不良资产剥离工作，提高剥离效率。

探索建立市场化、法治化的破产重组机制。  国务院相关部门要探索建立市场化、法治化的破产重组机制，为不良资产处置提供法律保障。

第十一條 建立长效机制，健全不良资产信息披露和监测预警机制，畅通沟通反馈渠道。对于清理出的新增不良资产，要及时纳入统一管理。不断总结经验,不断优化处置方式,确保不良资产化解工作不断深化和完善。

第三章 债务人支持计划

第十二条  对受影响的政府、企业和个人债务人的财务状况、还款能力等进行全面诊断,制定差异化支持方案。

第十三条  债务人评估工作要遵循以下原则：

客观性： 评估结果要客观真实，反映债务人的真实情况。

科学性：评估方法要科学合理，确保评估结果的准确性。

及时性：  及时完成评估工作，为制定支持方案提供依据。

第十四条 债务人评估工作要采取以下措施：

建立健全债务人信息库。 国务院相关部门要建立健全债务人信息库，收集整理债务人的相关信息。

开展债务人评估工作。 各地区、各相关部门要开展债务人评估工作，对债务人的财务状况、还款能力等进行全面诊断。

加强对评估工作的督导检查。 国务院相关部门要加强对评估工作的督导检查，确保评估工作质量。

第十五条  对于暂时陷入困境但长期来看具备恢复潜力的债务人,政府将从财税、金融、用工等方面给予支持。例如适当延缓还款期限、提供贷款展期、实施债务重组等。同时,鼓励金融机构提供差异化的金融服务。

第十六条 债务人支持政策要遵循以下原则：

精准性： 支持政策要精准施策，针对不同类型的债务人采取不同的支持措施。

有效性：  支持政策要切实有效，能够帮助债务人渡过难关。

可持续性： 支持政策要具有可持续性，能够为债务人的长期发展提供保障。

第十七条  债务人支持政策要采取以下措施：

制定差异化的支持方案。 各地区、各相关部门要根据债务人的具体情况，制定差异化的支持方案。

加强对支持政策的宣传解读。  国务院相关部门要加强对支持政策的宣传解读，让债务人了解相关政策。

建立健全债务人跟踪机制。  各地区、各相关部门要建立健全债务人跟踪机制，及时了解债务人的状况，并根据情况调整支持措施。

第十八条 密切监测债务人状况变化,对于经营恶化或可能陷入违约的,及时采取风险预警和处置措施。对于个人债务人,政府将积极构建"兜底"机制,保障其基本生活。

第四章 政策支持及保障措施

第十九条由国务院财政部、央行、银保监会等部门牵头,会同相关部委建立工作专班,明确各方职责分工,确保各项举措落到实处。

第二十条 工作专班要负责以下工作：

统筹协调： 统筹协调各部门的工作，确保各项任务顺利完成。

督促检查：  督促检查各部门的工作，确保各项任务落到实处。

信息沟通： 加强信息沟通，及时掌握工作进展情况。

第二十一条 将不良资产处置纳入法治化轨道,完善相关法律法规体系,为各项制度性安排提供法律保障。同时,探索建立市场化、法治化的破产重组机制。

第二十二条  完善法律法规要遵循以下原则：

科学性：  法律法规要科学合理，符合市场经济发展规律。

可操作性：  法律法规要具有可操作性，便于执行。

公平性： 法律法规要公平公正，维护各方利益。

第二十三条  完善法律法规要采取以下措施：

制定相关法律法规。  国务院相关部门要制定相关法律法规，为不良资产处置提供法律保障。

修订完善相关法律法规。 各地区、各相关部门要修订完善相关法律法规，使其符合实际情况。

加强法律法规的宣传解读。国务院相关部门要加强法律法规的宣传解读，提高社会公众对相关法律法规的认识和理解。

第二十四条加大财政金融支持。中央财政将设立专项资金,支持地方政府开展不良资产化解工作。鼓励金融机构创新金融产品和服务,为债务人提供多元化融资渠道。

第二十五条 财政金融支持要遵循以下原则：

精准性： 支持要精准施策，优先支持重点领域和关键环节。

有效性： 支持要切实有效，能够发挥实际作用。

可持续性： 支持要具有可持续性，能够为不良资产化解提供长期保障。

第二十六条  财政金融支持要采取以下措施：

设立专项资金。  中央财政要设立专项资金，支持地方政府开展不良资产化解工作。

鼓励金融机构创新金融产品和服务。国务院相关部门要鼓励金融机构创新金融产品和服务，为债务人提供多元化融资渠道。

加强对财政金融支持的监管。 国务院相关部门要加强对财政金融支持的监管，确保资金使用安全有效。

第二十七条  强化舆论引导。充分发挥各类媒体作用,及时回应社会关切,营造全社会共同参与和支持的良好氛围。

第二十八条  舆论引导要遵循以下原则：

真实性： 信息要真实准确，避免虚假宣传。

客观性：  报道要客观公正，避免片面宣传。

正面引导：  宣传要正面引导，营造良好的社会氛围。

第二十九条  舆论引导要采取以下措施：

加强宣传报道。  各地区、各相关部门要加强宣传报道，及时向社会公众发布相关信息。

回应社会关切。 国务院相关部门要及时回应社会关切，消除社会疑虑。

营造良好的社会氛围。  各地区、各相关部门要营造良好的社会氛围，鼓励社会公众共同参与和支持不良资产化解工作。

第五章 重点任务和时间安排

第三十条目标： 有效化解存量不良资产，防范新增不良资产，为经济高质量发展创造更加有利的条件。

第三十一条总体思路： 坚持市场化、法治化原则，建立健全不良资产处置长效机制，分类施策，综合施治，稳妥有序推进不良资产化解工作。

第三十二条主要任务：

2024年：

完成全国范围内的不良资产底数清查，建立健全信息共享机制。

制定不良资产分类处置方案，实施首批100亿元左右的剥离和资产证券化。

出台针对性支持政策，为受影响的地方政府、企业和个人提供帮扶。

加快相关法治建设，为下一阶段工作奠定制度基础。

2025年：

继续推进不良资产的分类处置，力争完成2000亿元规模的剥离。

深入实施债务人支持计划，实现有效化解政府、企业和个人的债务压力。

完善长效机制建设，确保不良资产持续有序化解。

2026年：

基本完成5万亿元不良资产的初步清理和处置目标。

持续加强对新增不良资产的监测和预警，确保不良资产规模维持在可控范围。

通过不良资产化解，为经济高质量发展创造更加有利的条件。

2027-2029年：

持续推进不良资产处置工作，巩固化解成果，防止出现新的系统性金融风险。

完善不良资产处置机制，建立健全风险防控体系，提升金融机构风险管理能力。

加强市场监管，维护市场秩序，促进不良资产市场健康发展。

第六章 附则

第三十三条  本实施细则由国务院财政部、央行、银保监会等部门负责解释。

第三十四条 本实施细则自发布之日起施行。

不良资产证券化操作指南

第一章  总则

第一条为规范不良资产证券化操作，促进不良资产市场健康发展，根据《国务院关于大规模不良资产化解方案的通知》精神，制定本操作指南。

第二条 本操作指南适用于全国范围内政府、企业、个人等各类主体的不良资产证券化工作。

第三条本操作指南的指导思想是：坚持市场化原则，遵循公开透明、安全稳妥的原则，规范不良资产证券化操作流程，促进不良资产市场健康发展。

第四条本操作指南的总体目标是：通过规范不良资产证券化操作，提高不良资产处置效率，降低金融风险，促进经济社会高质量发展。

第二章  基本原则

第五条 不良资产证券化要遵循以下原则：

市场化原则： 坚持市场化运作，充分发挥市场机制的作用。

公开透明原则：  证券化过程要公开透明，接受社会监督。

安全稳妥原则： 确保证券化过程安全稳妥，避免造成社会风险。

风险控制原则： 严格控制风险，确保证券化产品的安全性和流动性。

信息披露原则： 及时、准确、完整地披露相关信息，维护投资者权益。

第三章  操作流程

第六条不良资产证券化操作流程如下：

资产筛选： 选择符合证券化条件的不良资产。

资产评估： 对不良资产进行评估，确定其价值。

资产打包： 将不良资产进行打包，形成证券化资产池。

结构设计： 设计证券化结构，确定不同证券的风险和收益。

发行认购：  发行证券化产品，并进行认购。

资产管理 对证券化资产池进行管理，确保其安全性和流动性。

信息披露：  及时、准确、完整地披露相关信息，维护投资者权益。

第七条  资产筛选要遵循以下原则：

质量原则：  选择质量较好的不良资产，确保证券化产品的安全性和流动性。

规模原则：  选择规模较大的不良资产，提高证券化效率。

流动性原则：  选择流动性较好的不良资产，便于资产管理和处置。

第八条 资产评估要遵循以下原则：

科学性：  评估方法要科学合理，确保评估结果的准确性。

独立性：  评估机构要独立于证券化项目，确保评估结果的客观性。

透明性： 评估过程要公开透明，接受社会监督。

第九条  资产打包要遵循以下原则：

同质性： 将同质性的不良资产进行打包，提高证券化效率。

风险隔离： 对不同风险等级的资产进行隔离，降低风险集中度。

流动性：  确保打包后的资产池具有良好的流动性，便于资产管理和处置。

第十条 结构设计要遵循以下原则：

风险分层 将不同风险等级的资产进行分层，设计不同风险和收益的证券。

流动性： 设计具有良好流动性的证券，便于投资者交易。

投资者需求： 根据投资者需求，设计不同类型的证券，满足不同投资者的需求。

第十一條 发行认购要遵循以下原则：

公开透明

信息公开： 发行人应及时、准确、完整地披露发行信息，包括发行目的、发行规模、发行价格、发行时间、认购方式、发行对象、认购流程、认购结果等，并通过公开渠道向公众发布，确保投资者能够充分了解发行情况。

程序透明：发行认购的程序应公开透明，包括认购资格、认购流程、认购时间、认购结果等，并接受公众监督。

公平公正：发行认购应公平公正，避免内幕交易、优先认购等不公平现象，确保所有投资者享有平等的认购机会。

信息披露真实准确： 发行人应确保公开披露的信息真实准确，避免虚假宣传、误导投资者。

投资者保护：发行人应采取措施保护投资者利益，例如设立投资者保护机制、提供投资者教育等。

规范有序

认购流程规范：发行认购应遵循规范的流程，包括认购资格审查、认购资金缴纳、认购结果确认等，确保发行认购过程有序进行。

认购资金管理规范： 发行人应规范管理认购资金，确保认购资金安全，并按照相关规定进行使用。

认购结果公示：发行人应及时公布认购结果，并接受公众监督。

风险提示： 发行人应向投资者进行风险提示，使投资者充分了解发行认购的风险，并做出理性的投资决策。

合法合规

符合法律法规：发行认购应符合国家有关法律法规的规定，确保发行行为合法合规。

符合行业规范：发行认购应符合行业规范，确保发行行为规范有序。

符合公司章程： 发行认购应符合公司章程的规定，确保发行行为符合公司内部管理制度。

通过以上原则的实施，可以确保发行认购过程公开透明、规范有序、合法合规，维护投资者利益，促进资本市场健康发展。

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